Робота Верховної Ради України – це вічна тема для суперечок та дискусій. Довготривалі обговорення, численні поправки, місяці розгляду профільними комісіями і постійна критика з боку правників – це лише основні аспекти того тернистого шляху, який проходять документи у ВР від законопроекту до закону. Дуже яскравий приклад такого стану речей відбувся зовсім нещодавно.
Так, 7 жовтня Верховна Рада відкликала з посади Голови ВР Дмитра Разумкова. Звісно, не обійшлось без скандалів та суперечок. Частина юристів та політиків стверджують, що ця процедура відбулась неналежним чином із порушенням регламенту, тому таке рішення не може бути дійсним. Інші, не менш авторитетно посилаючись на закони України, вважають, що все відбулось згідно нашої Конституції.
Проте сьогодні ми поговоримо не про Разумкова і його відставку, а «копнемо» це питання глибше. З одного боку, будь-яка державна установа має свої процедури та бюрократію, передбачену законом. Всі ці речі придумували не просто так і вони мають певну мету: від організації належного функціонування органу влади до «вичісування» усіх необхідних рішень. З іншого ж боку, таке педантичне дотримування усіх правил робить роботу дуже повільною. Крім того, нерідко доходить до «законодавчого спаму», коли той чи інший законопроект «завалюють» поправками, які не впливають ні на що і банально гальмують його ухвалення. Як приклад можна навести зміну слова «проект» на «проєкт» у тексті закону. От і виходить дилема: дотримання процедури – норма, якої необхідно дотримуватись, але саме це часто стає об’єктом зловживання народних обранців і гальмує роботу Верховної Ради.
То чи варто дотримуватись усіх умов кожної процедури, до чого може призвести їхнє ігнорування і де ж та «золота середина», яка допоможе законодавчому органу влади працювати швидко та якісно?
Про це журналісту ІА «ПІКА» розповіли політтехнолог Тарас Загородній, політичний експерт Олександр Мусієнко та політолог Петро Олещук.
Чи насправді не гальмує законотворчість аж надто ретельне дотримання регламенту?
Тарас Загородній:
Важливим є не швидкість ухвалення рішень, а якість законів
Тут варто задумуватись не над швидкістю ухвалення рішень, а над їхньою якістю. Є процедура і будь-яка демократична структура сильна саме нею, подобається вона комусь чи ні. Коли наша «монобільшість» починає говорити, що їм хтось заважає працювати, то мене це дивує. До прикладу, в більшовиків чи в Путіна – отам все проходить швидко і без процедур, але ми ж не говоримо, що це нормально. Там просто «штампуються» рішення. Автократи завжди нормально працюють, от тільки результати негативні. Якщо народним обранцям не подобається процедура, то треба просто змінити закон про регламент.
А що стосується поправок, то це право кожного депутата. Нардеп може використовувати свої повноваження, аби вносити поправки і якщо ми це право у них відберемо, то це шлях до тоталітаризму. Тому я тут більше підтримую позицію регламенту. Тим більше, що законопроекти, які висувають наші депутати, в мене також викликають багато питань.
Олександр Мусієнко:
Зрозуміло, що в будь-якому парламенті світу є певна процедура, якої потрібно дотримуватись і її не уникнути. Будь-яка державна установа, і парламент не виняток, передбачає свою бюрократію. Як в хорошому сенсі, так і в поганому. Ми прекрасно розуміємо, що подекуди, коли держава потребує швидких та важливих рішень, то дійсно не варто зволікати. В такому разі є розгляди за скороченою процедурою. Є процедури “ат хок”, які передбачають відступ від окремих норм регламенту, коли це дійсно виправдано суспільною необхідністю та потребою. Є певні інші речі, але, в будь-якому випадку процедури є і вони виписані не просто для того, щоб “плодити” додаткову бюрократію, а й для того, щоб забезпечити якісь механізми. Це ж парламент, а не якась установа, що може швидко вирішувати багато питань.
Скажу так: по деяких законах, що вносяться в порядок денний та які є дійсно пріоритетними, досить часто рішення намагаються ухвалювати швидко та й в принципі з дотриманням процедури в регламенті. Єдина велика проблема, яка є – це “законодавчий спам”. Це зловживання окремими народними депутатами поправками з метою загальмувати дії та розгляд того чи іншого законопроекту. Це проблема, коли депутат починає зловживати своїм правом та вносить дуже багато поправок, для того щоб пригальмувати процес розгляду. Безумовно, в ситуації з Разумковим та й в інших моментах, я думаю, що нічого б не сталося, якби нардепи пішли чітко за регламентом і зняли б спекуляції на цю тему.
Петро Олещук:
Вітчизняна практика парламентаризму суттєво розходиться з тією ідеологією парламентаризму, яка сформувалась в тих країнах, де, власне, сформувались парламент та парламентаризм. Тобто, як правило, численні запобіжники, які існують, в тому ж регламенті, виписані, виходячи з того, що в нас є нормальний законодавчий процес, який здійснюється нормальними депутатами. В Україні, м’яко кажучи, не все так просто та вітчизняні традиції парламентаризму включають в себе начебто звичні методи , які для більшості країн такими не видаються.
Наприклад, блокування трибуни, парламентські бійки, законодавчий спам, коли норми вносяться не з метою реального їх розгляду і забезпечення схвалення або відхилення, а для того, щоб затягнути час. Тому це створює відповідну проблему, що з одного боку, начебто, можеш йти за процедурою та не реалізувати необхідні та потрібні рішення, або порушувати в чомусь процедуру, але потім це зробить тебе предметом критики. Тому на це питання немає однозначної відповіді.
Як може вплинути на роботу депутатів так би мовити часткове ігнорування регламенту?
Тарас Загородній:
Ми повинні зважати на контекст і враховувати, у якому суспільстві живемо. Хто б що не казав, ми досі не маємо стійкої демократії. Той факт, що опозиційні депутати мають можливість контролювати певні процеси, це нормально, проте закон про опозицію досі не є ухваленим. Наприклад, за логікою цього закону, опозиція мала б бути у бюджетному та інших комітетах, а цього немає. Тобто, ми не маємо чіткої противаги «монобільшості».
Завжди, коли ми дивимось на інші країни і намагаємось перейняти їхній досвід, ми забуваємо, що там є своя політична культура, відповідальні депутати, чиновники і таке інше. Натомість у наших головах цього немає. Коли нам хтось розповідає, що депутатам хтось чи щось заважає, це відверта брехня. Це шлях до тоталітаризму, який погано закінчиться.
Олександр Мусієнко:
Спрощення може призвести до того, що парламент взагалі буде не потрібним
Спрощення може призвести до того, що парламент взагалі буде не потрібним та одна чи дві людини можуть ухвалювати рішення, які потрібні державі, мотивуючи це все вкрай важливою суспільною необхідністю зараз і тут. Безумовно, до такого теж можна дійти, але, треба розуміти, що досвід парламентаризму інших країн демонструє, що має бути певна процедура. Вона дійсно іноді скурпульозна, а іноді й складна. Задля цього працює цілий штат апарату юристів. Над цим дуже виважено працюють. Щось може бути виправдано, щось ні. Дійсно, десь можна було багато чого спростити за допомогою електронного документообігу і його легалізації в парламенті та в інших установах, задля цифрового підпису, щоб не бігати та все погоджувати. Але процедура є процедура і не є правильно, коли закликають нею нехтувати. Вона є виписана, вона є правильна, так існують парламенти.
Петро Олещук:
Необхідно розуміти, що будь-які ухилення від парламентської процедури відкривають прекрасні можливості для оскарження відповідних рішень в судах. Наприклад, в тому самому Конституційному суді. Варто нагадати, що ціла низка одіозних норм була скасована винятково на основі якихось процедурних моментів. Як закон «Ківалова-Колісніченка», наприклад. Його скасували в суді не через зміст, а через проблеми під час його розгляду. То про що говорити? Відомий прецедент, коли за часів Януковича скасовували зміни до Конституції, які зменшували повноваження президента, ухвалені раніше. Так само тоді посилались на процедурні моменти. Тут “палка в двох кінцях”. З одного боку ти можеш діяти за процедурою і таким чином зробити розгляд рішення фактично неможливим, або йти на якісь порушення, однак потім це “закладе бомбу” під саме це рішення. Обидва варіанти, м’яко кажучи, не є ідеальні.
То як же знайти цю «золоту середину»? Тобто, яким чином має функціонувати Верховна Рада, аби рішення ухвалювались швидко і якісно?
Тарас Загородній:
Знову ж таки, я не вважаю, що нам тут слід гнатись за швидкістю, в першу чергу має бути якість законів. Коли депутати пишуть в одному законопроекті взаємовиключні норми, а потім це ухвалюють, то це неякісна робота. Нормальний законопроект має йти за своєю процедурою: мають бути висновки, над ним має працювати науково-експертне управління, мають бути прораховані наслідки цих законопроектів і так далі. Щонайменше всі ці речі мають тривати приблизно три місяці.
Олександр Мусієнко:
Прості та швидкі рішення, що приймаються без парламенту, є в авторитарних країнах, де один правитель. Інші питання, з якими я можу погодитись, стосуються того, що у нас не враховують думку інших фракцій. Але! Якщо, наприклад, розглядається більше проектів від “Слуг Народу”, а від інших фракцій менше, то це лише тому, що їх просто більше в Раді. Тут не йдеться про якісь пріоритети. Так вирішили люди, вони дали мандат довіри, подобається це комусь чи ні. Вони будуть отримувати певну перевагу перед іншими депутатами.
Загалом можна сказати, що процедура є процедура: коли потрібно, то є “ат хок”, є скорочена процедура, можна пришвидшити ці розгляди, але нехтувати в повній мірі не можна.
Це ще питання до правової культури народних обранців – коли депутат в рамках піару намагається зареєструвати популістський законопроект, який не вирішує реально нагальних питань, але він йому потрібен виключно заради того, щоб виступати з трибуни та вимагати його включення в порядок денний, коли і так є величезна кількість законопроектів і парламент не встигає всі розглядати. Це проблема самих народних депутатів, які винятково заради піару намагаються вносити якісь ініціативи та проекти.
Петро Олещук:
Політична еліта та політичний клас повинні напрацювати норми, які мають бути непорушними для всіх
Без відповідальності з боку самого законодавчого корпусу, лише на якихось законодавчих нормах, нічого зробити не можна. Є писані норми, є норми неписані та в країнах з розвинутою демократією неписані норми можуть відігравати більшу роль, ніж норми писані. Тому, що це певні парламентські традиції, відповідальність з боку депутатів. В нас депутати та політики звикли себе не обмежувати. Якщо потрібно досягнути мети, то на цьому шляху будь-які методи нормальні. В Україні це вважається звичним та традиційним. Політична еліта та політичний клас повинні напрацювати норми, які мають бути непорушними для всіх. На основі цих норм необхідно вже працювати та вибудовувати законодавчі процеси. На жаль, поки що це видається утопічною ціллю, тому ці проблеми нас будуть супроводжувати дуже і дуже довго. Особисто я розглядаю їх як вади нашої ще недостатньо розвиненої та оформленої демократії.
